积极参与东盟基础设施建设，推动中国-东盟经济社会协同发展

东南亚国家联盟（以下简称“东盟”）作为当前全球最大规模的一体化组织之一，一直重视各成员国之间的互联互通，但由于各国经济产业结构和发展水平的较大差异，加之域外力量干预造成的区域内矛盾和冲突，区域市场整合水平长期不高。而作为东盟最为重要的贸易伙伴和全球最重要的基础设施建设国之一，中国与东盟有着长期友好的人文、社会和经贸联系，在发展理念与模式上有许多共同点。面对全球经济技术的持续演化，中国与东盟的基础设施互联互通全面推进、亮点频出，有望通过更有针对性的合作为双方提供更具韧性的发展动力，也为全球基础设施合作提供范例。

东盟基础设施互联互通的发展历程与目标

东盟国家向来重视互联互通。“东盟链接2010”主计划（MPAC 2010）提出的39个倡议于2016年5月完成后，推动新的互联互通就成为各方关注的重点。根据东盟评估，MPAC 2010在基础设施领域互联互通的成果主要表现在以下方面：东盟高速网（AHN）初步建成，三级以下道路的长度从2010年的5311.2km减少到2015年的2454km，降幅达到46.2%；新加坡-昆明铁路项目（SKRL）启动，但柬埔寨-越南段，以及越南-老挝段仍在寻找资金；东盟滚装滚卸（RoRo）航运网络和以杜迈-马六甲、勿拉湾-槟城-普吉岛和达沃/桑托斯将军城-比通为主的3条短途航线已完成；东盟电力网络（APG）下的9个电力互连项目，以及泛东盟燃气管道（TAGP）计划下的13条双边管道已完成，但资源限制、融资、技术和监管等问题依旧存在；东盟宽带走廊可行性研究已经完成，东盟互联网交换网络（AIX）正在推动点对点的网络连接，东盟也在推动东盟单一电信市场建设。

东盟推进基础设施互联互通的行动较早。以APG为例，早在1997年，东盟就启动了该计划，针对经济社会的能源供需，以及应急情况下的电力跨境传输建设跨国电网。近年来，东盟经济保持了稳定增长，主要成员国工业化和城市化进程持续推进，区域经济协同发展能力增强。面对成员国市场消费能力在15年内翻倍、劳动力增长放缓、2030年前9000万人进入城市、基础设施费用翻番、对劳动者技能提升的迫切需求、颠覆性新技术的出现，以及增加自然资源使用效率需求迫切等诸多新趋势，东盟2021年在越南宣言中提出了“东盟连接2025”主计划（MPAC 2025），目标是要实现东盟各国无缝和全面的连接，使得一体化的东盟能够增强竞争力、包容性和更多整体意识。该计划将物理连接与人心相通、机制相通共同列为东盟互联互通的3根支柱。MAPC2025列出了15个倡议，其中可持续的基础设施领域有3个，分别为建立滚动的东盟优先基础设施项目和资金清单、建立评估和提升东盟基础设施生产力的平台，以及东盟可持续城市化战略。

中国-东盟基础设施合作基础扎实，特点突出

中国与东盟对双边合作都寄予厚望，通过长期协同和机制保障，为企业经贸活动创造稳定环境。2024年6月，东盟秘书处发布的《东盟-中国全面战略合作》文件全面回顾了中国与东盟的经贸合作。2003年10月，中国与东盟在第7届中国-东盟峰会上签署联合声明后，双方的关系显著升级。此后，中国与东盟的合作以阶段性方式推进，先后完成了2005-2010、2011-2015，以及2016-2020等3个五年合作，目前正在进行的是2021-2025年的合作规划。作为全面战略合作，中国与东盟除了在MPAC和“一带一路”倡议对接上加强协同外，就亚太、印太等区域整体发展也有更为深入的互动交流。

中国不仅在基础设施领域有着丰富的经验，通过城市化和工业化的进程实现了经济的持续发展，也培育了大量的对外承包工程大企业和有特色企业。东盟是中国对外承包工程业务较为集中的地区，政府间的协同机制和市场需求的驱动成为相关业务合作的基础。便利的物流运输和频繁的人员往来，使得中国企业可以充分利用国内建筑产业链优势，在东盟实现协同发展，高水平、高效率完成各类基础设施项目。从中国外交部发布的中国与东盟合作机制清单中可以看出，直接标明基础设施合作的有一项，即中国东盟投资合资基金二期（CAF II）与东盟国家和亚洲开发银行加强在信用担保与投资基金（CGIF）的合作，推动东盟地区基础设施投资和债券市场发展。这项金融机构的保障不仅有助于缓解东盟在基础设施发展中所面临的资金困境，还能够促进多方在东盟基础设施领域开展合作，引导企业和相关机构增强合作的意愿和积极性，有助于为东盟基础设施项目明确优先级，围绕发展更有效地推进项目进展。

中国商务部发布的《对外投资合作国别（地区）指南》指出，东盟是中国重要的海外承包工程和劳务合作市场。据商务部统计，2023年，中资企业在东盟成员国新签承包工程合同2630份，合同金额合计500.58亿美元；在东盟的完成营业额为325.11亿美元；累计向东盟国家派出各类劳务人员65776人，年末在东盟的劳务人员为95236人。其中，印度尼西亚（以下简称“印尼”）、菲律宾和马来西亚分别在新签承包工程项目数和新签合同额方面居前3位。

中国海关数据显示，虽然印尼仅是中国2024年在东盟的第三大贸易伙伴，但是印尼的基础设施建设需求巨大，中国与印尼的基础设施合作需求满足更有保障。作为世界上最大的岛国和群岛国家，以及东盟人口最多的国家，印尼地域辽阔，经济社会发展多元，而基础设施发展相对滞后，已经成为制约经济增长和投资环境改善的主要瓶颈之一。印尼是中国在东盟最重要的承包工程市场，占到将近三成的市场份额。2023年，中国企业在印尼的新签合同额为142.04亿美元，占中国在东盟新签合同总额的28.4%；完成营业额为84.54亿美元，占中国在东盟当年完成营业总额的26.0%。其中，2023年10月正式商业化运营的雅加达-万隆高速铁路不仅是两国在“一带一路”建设合作的旗舰项目，是印尼和东南亚首条高速铁路，也是中国高铁首次以全系统、全要素、全产业链方式在海外落地。雅万高铁将印尼的两个重要城市连接起来，有效支持了商业人员的快速往来，显著增强了印尼经济的发展效率。除此以外，中国企业在印尼参与的重要承包工程项目还包括：西冷—巴宁邦高速公路、三宝垄—德马克高速公路、泗马大桥等工程项目，米拉务、庞卡兰苏苏、巴比巴卢、爪哇7号、南苏1号、南苏8号等一大批电站建设项目，以及中印尼“两国双园”、中印尼经贸合作区、青山工业园、德龙工业园等。可见，电力、公路和桥梁等交通项目占比较高。中国企业具备相对丰富的经验，能够快速完成相关项目，增加印尼资源配置效率。同时，中国企业还通过园区的建设和运营，与当地企业共同把握市场发展机会，提高企业集群式发展水平，增强了产业链和价值链协同能力。

中南半岛铁路网络是中国与东盟国家合作的重点领域之一，这一铁路网络不仅可以改善越南等7个东盟国家对华贸易的物流条件、减少受灾害天气的影响，还能够有效降低中国对外贸易网络的运输风险。中老铁路的完成支持老挝“陆锁国变为陆联国”目标的实现，中泰、中越和中缅铁路则有助于进一步提升中南半岛的资源配置和适应能力。中老铁路的货运量连续3年保持两位数增长，旅客运输显著促进了人员交往。尽管中南半岛铁路网还可能受到当前轨距标准差异、运营资金高昂和能源保障不稳定等因素影响，但发展才是解决挑战的根本方式。中南半岛铁路的发展需要以市场为基础，也会因相关地区经济发展而有更强的收益和发展能力。

以基础设施项目支持中国-东盟经济社会协同发展

中国海关数据显示，中国与东盟2024年的货物贸易总值达到6.99万亿元，同比增长9.0%，比中国货物贸易整体增速快4个百分点。中国与东盟的双边货物贸易连续9年保持了增长，2024年在中国货物贸易中的占比达到15.9%。东盟连续第5年保持中国第一大贸易伙伴地位，而中国则连续16年保持东盟第一大贸易伙伴地位。国际贸易是各方基于各自比较优势的相互交换，贸易结构也会随着相关方的经济产业发展而持续演化。双边贸易的稳定发展离不开双边软硬环境的对接与协同，既要有《区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）》创造的软环境保障，也需要更为稳定和高效的基础设施支撑。

应推进基于发展互补的合作，相向而行提升可持续能力。近年来，基础设施项目受合规义务的影响持续增加。应与东盟国家在尊重市场经济规律的前提下加强相互沟通，避免因不必要的限制或域外国家的干扰而影响基础设施合作项目的进程，损害相关各方长远发展目标的实现。中国与东盟国家之间既有广泛的共同利益，也可能存在一些分歧。中国与东盟的经贸合作应根据国别乃至地区有所差异和侧重，把握经济大局，发挥各方优势、关切市场实际需求，增加基础设施合作的多样性。通过对话解决问题，避免矛盾与冲突的外溢。基础设施合作周期相对较长，需要根据市场需求变化持续创新升级。

应着力弥补基础设施短板，为经贸合作发展创造条件。按照木桶效应理论，经济发展能力和水平取决于相关决定因素中最弱的一类。东盟国家改善基础设施的总量需求较大，但在资源和时间约束下，应优先关注制约经贸发展的短板。例如，菲律宾基础设施的提升空间较大。公路路况不佳，高速公路仅占国道总里程不足2%；铁路主要集中于吕宋岛，运营里程有限，物流较为依赖公路和航运。集装箱码头设施水平较好，但多数港口仍难以满足经济和贸易发展，需要扩建和升级。菲律宾互联网基础设施有待升级，移动和固定宽带网络速度都相对较慢，2G和3G网络覆盖率仍然不低，数字经济尚存巨大发展空间。

应集聚创新发展关键要素，提升基础设施相应支撑力。技术创新需要人才和技术等创新要素，也离不开鼓励创新的环境，支持创新的基础设施对于创新有着基础性保障作用。在数字经济加速发展的大背景下，高效的通讯网络可以降低创新产品和服务触及用户的成本，增加市场规模对创新的激励和促进。中国与东盟国家都有支持创新的意愿，也都有各自的创新优势。创新资源、技术和理念的互补对于提升双方的创新能力、促进可持续创新都有重要作用。伴随人工智能等技术的快速发展，对于数据的高效处理显得尤为重要，数据中心和算力中心，以及随之产生的电力供应等基础设施建设的重要性也在增加。东盟国家在推动能源结构升级、发展电动汽车产业方面较为积极。但能源转型需要便利的充电网络和有竞争力的发电、供电等基础设施支持，加强中国与东盟在这些领域的基础设施合作，对于把握时代发展脉搏有着重要的基础性作用。

（本文作者系商务部研究院研究员）