政府信息公开诉讼规则再升级

政府信息公开诉讼规则再升级

更好满足人民群众获取政府信息的合理需求

在信息时代，群众对政府信息的需求呈爆发式增长。从城市规划、环境治理，到民生保障政策、财政收支情况，人们渴望了解政府决策背后的依据与过程，以便更好地参与社会事务、维护自身权益。但实践中，个别行政机关对信息公开申请消极懈怠，以各种理由拖延、拒绝公开；还有部分群众认为未能通过政府信息公开申请途径获取真正需要的信息……越来越多的政府信息公开行政案件进入了人民法院。

5月20日，最高人民法院发布《关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），积极回应人民群众对于政府信息公开的需求，回归政府信息公开诉讼属于给付诉讼的本质，在原被告资格、简易程序适用、裁判方式明确、法定条件下给付到位等方面进行了细致的规范和引导，进一步统一裁判标准，促进行政机关依法行使职权、履行义务，切实满足人民群众获取政府信息的合理需求。

受案范围是什么？

公民李某向某镇政府邮寄政府信息公开申请，门卫室签收后镇政府却未答复，李某能否要求镇政府重新答复？

公民赵某申请公开某项目详细规划，收到的却是项目简介，可否依法提起行政诉讼，要求政府部门重新答复？

公民郭某申请公开土地租赁合同，某镇政府简单检索后告知信息不存在，郭某起诉镇政府检索不充分，希望其重新答复，法院是否会支持？

实践中，一些公民、法人或其他组织认为行政机关存在拒绝提供政府信息、逾期不答复，提供的信息不符合申请内容，公开信息侵犯商业秘密或个人隐私，以及行政机关认定信息不存在但检索不充分等情形，进而认为自身权益受到侵犯而提起行政诉讼。

那么，法院受理这些诉讼吗？最高人民法院审判委员会委员、行政庭庭长耿宝建介绍，在起草《解释》时，考虑到《中华人民共和国政府信息公开条例》对政府信息公开申请的处理决定进行了类型化规定，明确行政机关可以就申请人的政府信息公开申请作出予以公开、不予公开、无法提供、不予处理及其他程序性处理方式，因此《解释》选择在受理情形规定条款予以呼应。

《解释》明确，公民、法人或者其他组织向行政机关申请获取政府信息，行政机关告知无法提供或者不予处理，或行政复议机关对政府信息公开条例第十四条、第十五条、第十六条规定的不予公开行为作出行政复议决定，或行政机关提供的政府信息不符合其申请内容，或认为行政机关公开政府信息侵犯其合法权益的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼，人民法院对此应当受理。

此外，《解释》还将公民、法人或者其他组织认为行政机关公开的信息侵犯其商业秘密、个人隐私等情形，纳入人民法院应当受理的案件范围。

原告资格和适格被告如何界定？

在政府信息公开行政案件中，明确原告资格和适格被告是确保诉讼顺利进行的基础。

《解释》在这方面与《中华人民共和国行政诉讼法》保持高度一致，规定认为行政机关作出的政府信息公开相关行为侵害其合法权益的公民、法人或其他组织，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“有利害关系”的适格原告。这从法律层面保障了公民、法人和其他组织在政府信息公开领域的诉权，使其在合法权益受到实际影响时，可以通过法律途径维护自身权益。

在确定适格被告方面，《解释》依据政府信息公开的不同方式，即主动公开和依申请公开，遵循“谁行为，谁被告”的基本原则分别作出规定。对于主动公开政府信息行为，当事人不服并提起诉讼的，公开该信息的行政机关为被告；对于依申请公开政府信息行为，作出答复的行政机关为被告，若行政机关逾期未作答复，则以收到申请的行政机关为被告。

实践中，县级以上地方人民政府指定政府信息公开工作机构的被告资格问题常有争议。例如在邓某诉某市某区人民政府政府信息公开案中，该区政府办公室以自己名义作出信息公开答复，复议机关予以维持，进而引发被告资格确定的问题。当地法院认定，政府办公室作为被县级以上地方人民政府指定负责政府信息公开日常工作的机构，以自己名义所作的政府信息公开行为，若公民等不服提起诉讼，应以该指定机构为被告。

最高人民法院行政庭三级高级法官李小梅表示，《解释》认可这一裁判思路，明确规定，当县级以上地方人民政府指定的政府信息公开工作机构以自己名义作出政府信息公开行为时，当事人对此不服提起诉讼的，该机构将作为被告。这一系列规定有效避免了诉讼过程中主体不明确的问题，确保当事人能准确找到责任主体，维护自身合法权益。

举证责任怎样分配？

在政府信息公开诉讼中，被告承担行政行为合法性的举证责任是基本原则。《解释》第五条在此基础上，对被告在不同主张下应承担的举证责任进行了细致划分。

当被告主张政府信息已经公开时，不仅要证明公开的事实，还需向法院提交已告知申请人获取该信息的方式、途径等相关证据；

若被告主张因公共利益决定公开涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，应当就认定公共利益的理由以及不公开此类信息可能对公共利益造成重大影响进行举证；

如果被告以信息属于内部事务信息、过程性信息、行政执法案卷信息等为由不予公开，也需要分别提供相应证据，证明该信息符合不予公开的条件；

当被告主张政府信息不存在时，应当就其已尽合理检索义务等事实进行举证或者作出合理说明。

《解释》第六条针对政府信息涉及国家秘密等特殊情形，进一步对特定情况下被告的举证责任作出规定。当被告主张原告申请公开的信息系国家秘密不予公开，并提供密级标识、保密期限或者其他证明材料时，人民法院应予支持；若被告主张公开政府信息可能危及国家安全、公共安全、社会稳定，并提供该信息公开后可能产生不利影响的证据或者作出合理说明的，法院也会予以认可。在审理过程中，如果法院认为政府信息公开后可能危及上述安全，有权要求当事人提供或者补充证据，以确保对敏感信息的保护万无一失。

对于原告的举证责任，《解释》根据行政诉讼法的相关规定，在第七条予以明确：

当原告起诉要求被告公开政府信息时，应当提供其曾向行政机关提出政府信息公开申请的证据；

若原告起诉要求被告不得公开政府信息，此时需就该信息涉及其商业秘密、个人隐私进行举证；

此外，原告还需对行政机关公开或者不予公开等行为可能损害其合法权益进行举证。

这一规定在保障原告合法权益的同时，也对原告的诉讼行为进行了合理规范，有效防止当事人滥用政府信息公开申请权和诉权，维护正常的诉讼秩序。

我国政府信息公开申请具有不设门槛、保持最大程度的便利性与开放性的特点。但在司法实践中，存在部分当事人申请信息公开、提起行政诉讼并非为获取信息，而是为引起有关机关对其利益诉求的关注；极个别当事人甚至多次重复申请公开相同、同类政府信息，导致大量明显超出正常权利保护需求的行政复议和诉讼案件产生。此类滥用权利行为，不仅挤占大量行政资源和司法资源，影响行政机关与人民法院正常履行职能，还造成程序与制度空转，损害行政机关和人民法院的权威性与公信力。

基于此，耿宝建表示，在制定《解释》时，充分考虑到这些问题，着眼于人民法院做实定分止争、推动实质性化解矛盾纠纷的本职本业，立足于当事人实体权益保护，从举证责任承担、简易程序适用、裁判方式明确等方面作出相应规定。

裁判方式如何完善？

行政诉讼法第七十三条规定，人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。记者注意到，《解释》对被告依法应当公开政府信息的情形，在判决履行条款中进行规范，明确查明被告依法负有给付义务的，判决被告在二十个工作日内公开相关信息。

具体而言，如果被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开，法院将判决撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并责令被告在二十个工作日内公开；

若被告对原告要求公开的申请无正当理由逾期不予答复，且原告请求判决被告公开的理由成立，法院同样会判决被告在二十个工作日内公开；

当被告不予公开的政府信息内容能够作区分处理时，法院将判决被告在二十个工作日内公开能够公开的内容；

如果被告以政府信息公开会损害第三方合法权益为由不予公开，但第三方在诉讼程序中同意公开且法院经审理认为可以公开的，法院也会判决被告在二十个工作日内公开。

耿宝建表示，在《解释》制定过程中，从政府信息公开诉讼属于给付诉讼、要实质性回应和支持当事人获取政府信息诉求出发作出上述规定，旨在更有效地保障原告依法获取政府信息的权利，进一步做实定分止争。

在一些特殊情况下，虽然行政机关的行为违法，但由于各种原因，不适合采取撤销或要求履行等判决方式。由此，《解释》第十二条对适用确认违法判决的情形进行规定。通过这些规定，法院能够对行政机关的违法行为进行否定性评价，维护法律的尊严和当事人的合法权益。

特别需要说明的是，我国的行政诉讼制度总体属于事后救济，一般只有在行政行为已经作出、权利损害已成事实的情况下提供法律保护。考虑到涉及商业秘密、个人隐私的政府信息一旦被无序公开，将会给当事人造成难以挽回的损失，《解释》保留了原司法解释（最高人民法院于2011年出台的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》）中的预防救济制度，对政府信息尚未公布前原告请求人民法院判令被告不得公开政府信息，或者在诉讼期间原告申请停止公开政府信息的两种情形进行了规定。若审查认为符合条件，法院将裁定不得公开或暂时停止公开，为当事人提供及时有效的救济途径，最大程度地保护当事人权益。

《解释》的出台，进一步明确了政府信息公开行政案件办理规则，对统一法律适用具有积极意义。耿宝建表示，人民法院将继续发挥行政审判在监督支持行政机关依法行政、维护人民群众合法权益、实质性化解行政争议等方面的职能作用，为一体建设法治国家、法治政府、法治社会提供有力司法服务保障。

来源：人民法院报·1版