资源民族主义与美国在拉美的利益

引 言：资源民族主义的兴起体现在一国对其自然资源的控制和管理加强，特别是在矿产、石油和天然气等关键资源方面。这种政策取向旨在确保这些资源首先满足资源所在国国内的需求和发展目标，有时甚至以牺牲外国投资者和公司的利益为代价。近年来，美国从拉美进口了石油、天然气等化石能源及铜、铁等各类金属矿产。根据美国能源信息署（Energy Information Administration）和Statista网站的数据，2022年，墨西哥和哥伦比亚在美国十大石油进口国中分列第二和第五；同年，美国从特立尼达和多巴哥进口的液化天然气占其总进口的93%；从智利进口的精炼铜占其总进口的约64%；2023年四季度，阿根廷和智利分别占美国加工锂进口量的51.6%和46.1%。如果在新一轮的资源民族主义崛起进程中拉美国家采取限制资源出口、提高出口价格抑或是直接对美资企业国有化等手段，势必会对美国的相关利益构成挑战。与此同时，一些拉美国家当地社会对于资源出口导向型发展模式与本国可持续发展潜力之间可能存在的矛盾也感到担忧。本期汇编将聚焦于美国和拉美国家在资源问题上的潜在利益分歧与挑战。

 

一、拉美新一轮资源民族主义崛起

（一）背景

拉丁美洲拥有丰富而独特的自然资源优势。拉美国家不仅在铜、银和铁矿石等金属产量方面全球领先，其新兴矿产资源如锌、铅和锂的产量也在全球矿业生产中占据重要地位。早在殖民时期，拉美本土的资源保护就与保卫国家主权和争取民族独立紧密联系。长期以来西方主导的资源开采导致拉美本土民族主义强盛，巨大的自然资源储量和长期以来外来力量的介入为拉美资源民族主义的兴盛提供了肥沃的土壤。

根据《金融家报》（El Financiero）2022年5月9日文章《墨西哥：民族主义与自然资源》（México: nacionalismo y recursos naturales），自20世纪初萌芽至今，拉美资源民族主义共经历了三次发展高潮：第一次发生在20世纪初至20世纪50年代，拉美政治独立未能改变拉美在经济上对西方列强的依附。在赶走西班牙和葡萄牙殖民者后，拉美又先后迎来了英美介入。第一次世界大战前后，全球民族主义情绪兴盛，拉美国家摆脱经济依附地位、推动民族经济发展的愿望愈发强烈。以墨西哥为例，波菲里奥·迪亚斯（Porfilio Díaz）执政时期国家资源掌握在英国和美国公司手中。墨西哥革命后颁布了1912宪法，宣布自然资源归墨西哥国家所有，随后拉萨罗·卡德纳斯总统（Lázaro Cárdenas）曾根据新的宪法从英美公司中征用石油。20世纪60至70年代是拉美资源民族主义的第二次高潮，主要动因是冷战背景下美国在拉美大规模的政治干涉激起民族主义，以及联合国大会发布了加强对自然资源管理的决议。第三次资源民族主义高潮在20世纪90年代后，由于此前新自由主义时期对于矿山、电力和石油的私有化使之重新回到外国公司手中，拉美多国相继爆发反对新自由主义及全球化的群众性运动。

近年来，全球矿产资源的供需不平衡矛盾突出，引发了新一轮资源民族主义抬头。中国学者王慧芝在《拉美新一轮资源民族主义及应对》中提出，“资源民族主义”（Resourse Nacionalism）是资源国基于特定政治或经济目标而产生的收回或强化资源主权的思想意识，以及在这种思想意识指导下的一系列行为实践。

值得一提的是，“资源民族主义”概念本身带有强烈的西方叙事视角，而拉美本土研究更多使用“采掘主义”（Extractivism）来描述对本土资源的控制；前者强调对资源的主权管控，后者强调利用资源获取经济利益，并随着对公平分配采矿收入的的关注逐渐发展成“新采掘主义”（New Extractivism）。墨西哥萨卡特卡斯自治大学（Autonomous University of Zacatecas）教授达西·泰特罗（Darcy Tetreault）在其文章《墨西哥的新采掘主义——租金再分配以及对采矿和石油活动的抵制 》（El nuevo extractivismo en México: Redistribución de rentas y resistencia a las actividades mineras y petroleras）中指出，所谓新采掘主义，即国家通过征收较高的税款和特许权使用费间接获取盈余，或者通过国营企业直接获取盈余，以获得的盈余施行社会福利政策，墨西哥国家石油公司（Petróleos Mexicanos，PEMEX）就是践行这一逻辑的实例。

（二）特点

近年来，拉美各国又开始了通过将重要资源国有化来保障国家发展的进程，资源民族主义现象方兴未艾。经济刺激是导致本轮资源民族主义的重要原因。《矿业》（MINING）网站2023年8月11日文章《资源民族主义抬头的恶性循环》（A vicious cycle of rising resource nationalism）指出，本轮拉美资源民族主义与全球资源价格上涨周期高度关联。鉴于采矿项目的筹备时间较长，能源转型带来的关键矿产需求增长几乎必然导致供需失衡，推高矿产价格，从而增加资源民族主义倾向。

与历史上的三次发展高潮相比，拉美新一轮资源民族主义呈现出现了一些新特点。随着全球能源转型的推进，拉美资源民族主义的主战场从油气领域转向对绿色经济发展至关重要的锂、铜、锌等新能源相关矿产领域，具有鲜明的时代特点。此前拉美资源民族主义现象多集中于石油、天然气以及铜矿等传统行业，如墨西哥、阿根廷、委内瑞拉均成立了国家石油公司，秘鲁矿业公司、智利铜业公司等也均为国家所有。但鉴于锂等新兴矿产资源的战略意义上升，将锂收归国有正在成为拉美国家政府的政策考量，如墨西哥2022年通过了锂矿资源国有化的法案，智利也正在推动将锂矿收归国有。

此外，本轮资源民族主义在行动方式和行为主体方面也发生了一些变化。国际技术咨询公司肯倍（Kemppe）网站2021年3月4日文章《新冠疫情后，资源民族主义抬头》（Resource nationalism surges in wake of Covid-19 pandemic）指出，本轮资源民族主义中“国家干预主义、渐进式的征用和本土化”的趋势日益明显。可以看出早期简单粗暴的国有化做法已趋于温和理性。拉美政府在强调“资源主权”的同时也更加注重循序渐进，通过部分管控、参股合营、协商分成等方式保证国家收益，也借助设置准入条件、健全法律法规、调整税收和特许权使用费等方法缓和外资矛盾。同时，拉美资源民族主义的推动者从国家扩展到地方和社区层面，本土化趋向明显。

二、拉美资源民族主义的影响

（一）对拉美的影响

资源民族主义对拉美国家当地生态环境、自然资源保护、提高国家财政收入等方面可能带来积极影响。《矿业》（MINING）网站2023年8月11日文章《资源民族主义抬头的恶性循环》（A vicious cycle of rising resource nationalism）认为，拉美资源民族主义改革有利于保护自然资源。例如，墨西哥对锂矿开采权实施国有化，加强了国家对资源的控制，有利于避免过度破坏原住民所处的生态环境。同时也增加了国家对采矿公司所使用的自然资源如淡水资源的所有权，有利于保护自然资源。另一方面，国有化可为提振拉美经济提供动力。拉美国家普遍受疫情冲击严重，多国经济陷入深度衰退，人民生活水平下降，经济复苏前景黯淡，而矿业作为拉美的一大经济支柱和政府收入主要来源，矿业国有化有望增加国家财政收入、改善就业机会和提升社会福利水平。

然而，资源民族主义对拉美可能带来的负面影响也不容小觑，其中非常重要的一点是资源民族主义影响了拉美地区的营商环境。矿产所有权国有化对于跨国公司而言构成了一种持续、波动的风险。根据秘鲁《经营报》（GESTIÓN）网站2022年12月21日文章《资源民族主义使拉丁美洲的采矿业面临风险》（Nacionalismo de recursos pone en riesgo minería en Latinoamérica），智利矿业委员会（Mining Council）主席华金·比利亚里诺（Joaquín Villarino）表示，本轮资源民族主义限制了跨国公司的自主权，通过增加监管、要求提高其本土化程度以及通过增加税收进行间接征用等方式将对跨国公司释放负面信号。从长远来看，跨国公司运营环境的恶化可能反而会影响国家从采矿中获得的经济收入，与资源民族主义倡导者的期望相悖。

（二）与美国的利益冲突

作为拉丁美洲重要的资源开采者，美国在商业利益方面可能会受到拉美资源民族主义的影响。本部分将梳理拉美资源民族主义与美国利益冲突的国别案例。

乌戈·查韦斯（Hugo Chávez）时期的委内瑞拉石油国有化是拉美历史上资源民族主义的一个代表性事件。石油工业一直是委内瑞拉的重要经济支柱，而上世纪90年代前期实行的“石油开放”政策却让委内瑞拉石油工业在很大程度上掌握在外国公司手中。在2000年代中期，委内瑞拉政府在查韦斯的领导下进行了一系列国有化措施，逐步收回外资油田的控制权以控制石油资源。根据《国家报》（El País）2007年7月1日报道《查韦斯摆脱美国大公司的控制》（Chávez se libra de las grandes empresas estadounidenses），查韦斯执政后颁布了新的石油法，要求外国石油公司必须与委内瑞拉国家石油公司合资经营, 委方占股不低于51%（后改为60%）的份额。大部分外国公司进行了妥协, 但不愿配合的美国公司埃克森美孚（Exxon Mobil）、雷普索尔合资公司（Repsol）的两处油田先后被委内瑞拉国家石油公司（PDVSA）接管。2007年，委内瑞拉政府收回了奥里诺科河带（El río Orinoco）的重油项目，这些项目之前由埃克森美孚和康菲（Conoco Phillips）等美国大型石油公司经营。随后，委内瑞拉政府在查韦斯的领导下，国有化了美国AES公司在委内瑞拉的子公司——加拉加斯电力公司（C.A. La Electricidad de Caracas）。这是查韦斯政府大范围国有化计划的一部分，该计划还包括了电信和天然气行业。由委内瑞拉政府收购的公司新埃斯帕塔州电力系统（Sistema Eléctrico del Estado Nueva Esparta，简称Seneca）还接管了以前由美国威瑞森通信公司（Verizon）拥有的委内瑞拉国家电话公司（Compañía Anónima Nacional Teléfonos de Venezuela，简称CANTV）。委内瑞拉的一系列国有化行动损害了美国公司的利益，遭到了美国的强烈反对，美国政府公开表示，委内瑞拉政府应该使受影响的美国公司能够得到应有的补偿。在此背景下，近年来美国政府不断针对委内瑞拉石油行业施加多项制裁措施。

智利则是新一轮资源民族主义重要代表之一。根据《经营报》（GESTION）2023年4月20日文章《博里奇宣布锂国有化》（Boric anuncia nacionalización del litio），智利总统加布里埃尔·博里奇（Gabriel Boric）宣布，智利的锂产业将进行国有化，并成立一家独立的国有公司来生产用于制造电动汽车电池的金属。博里奇提出“国家锂政策”（Política Nacional del Litio）纲要，强调了国家在整个锂生产周期中的积极作用，主张公私合作勘探、开采和增加矿产附加值，使用新的开采技术以最大限度地减少对生态系统的影响，以及促进盐滩研究以加强对盐滩的保护。

不同于委内瑞拉的强硬姿态，智利采取了一种“弱国有化”模式，规定外资企业只能通过参股国有控股企业的方式参与锂矿开采。在博里奇宣布国有化前，智利矿业化工集团（Sociedad Química y Minera, 简称SQM）和美国雅保集团（Albemarle）这两家私营企业共同拥有全球最大在产锂盐湖智利阿塔卡马盐湖的开采权。根据智利《三点钟报》(La Tercera)2023年11月27日文章《智利国家铜业公司与智利矿业化工集团达成协议共同开采阿塔卡马盐湖至2060年》（Codelco y SQM logran acuerdo para producir litio en conjunto en el salar de Atacama hasta 2060），智利国有企业智利国家铜业公司（Codelco）将成立一家新的子公司并与智利矿业化工集团成立合资公司共同开采阿塔卡马盐湖，其中智利国家铜业公司拥有百分之五十加一股的股权，即智利国企在新成立的合资公司中占据控股地位。博里奇在双方达成协议后在社交媒体上表示，这对于智利来说是“具有历史意义的一天”，矿产“将继续为智利人民服务”。而美国雅保集团并未获得后续开采权，其锂矿开采合同将于2043年到期。

实际上，不仅智利，近年来关键金属资源大国都纷纷开始行动，力图加强政府对矿业资源的控制。2022年，墨西哥通过了锂矿资源国有化提案。同年底，智利、阿根廷、玻利维亚三个锂资源占全球总量的一半以上的国家就锂矿资源合作方面展开谈判，期待推出类似原油生产组织欧佩克（OPEC）的锂资源合作组织，旨在提高锂矿资源国的议价权。

三、资源出口导向型

发展模式给拉美带来的挑战

（一）总体影响

长期以来，资源出口导向型经济发展模式给当下的拉美发展带来了挑战，经济上，部分拉美国家高度依赖单一或少数几种自然资源的出口，对国际市场价格波动非常敏感；在社会层面，资源开采影响部分原住民权利保障；在环保方面，大规模资源开采和科技发展水平的限制导致发展的环境代价较高。

首先，尽管拉美新一波的资源民族主义孕育出新的自然资源管理特征，但拉美各国作为发达国家自然资源供应地的本质没有改变，其带来的巨大环境成本也依旧由当地承受。根据西班牙国际关系基金会（FRIDE）运营的《环球西语》（Esglobal）网2023年8月16日发表的文章《拉丁美洲：绿色殖民主义的受害者？》（América Latina: ¿víctima de un ‘colonialismo verde’?），随着工业化国家的能源转型，拉美民众越来越担心这一过程将导致自然、社会环境恶化。工业化国家备受赞誉的绿色转型依赖于锂和氢气等清洁能源，而这些资源的开采却可能会对资源开采地区的环境、社区以及居民造成严重后果。2020年9月，欧盟委员会在一份报告中提出：“欧洲向碳中和的过渡可能意味着从当前对化石燃料的依赖转变为对大量从国外获取的原材料的依赖，全球竞争也日益激烈”。环境律师恩里克·维亚莱（Enrique Viale）表示，无论是欧洲还是北美的“殖民主义”，再次需要拉丁美洲作为牺牲区。美国方面，2024 年4 月5 日美国南方司令部司令劳拉·理查森（Laura Richardson）在对阿根廷访问中进一步表现出了同样的兴趣。理查森指出，阿根廷因其拥有的自然资源而至关重要，并明确提到了锂三角地带、石油、亚马逊和水资源。该文还指出，锂是制造电子设备电池的关键资源，近年来国际需求不断增长。然而，这种矿物的加速开采在开采地区造成了越来越大且不可逆的环境和社会损害，其中最显著的环境影响来自蒸发提取锂耗费大量用水。据预测，欧洲为实现2020至2050年之间设定的脱碳目标需要的锂量为当前需求的60倍。因此，未来拉美平衡锂矿开采和水资源使用将成为一大难点。

此外，该文还发现对原住民社区和农民社区民众侵权行为呈现增长趋势。因为缺乏良好的环境影响评估，在保护这些社区及其权利方面国家的角色存在缺席。阿根廷《第十二页报》（Página 12）2023年4月29日刊登的文章《原住民社区示威抗议胡胡伊省的锂开采活动》（Comunidades indígenas se manifestaron en rechazo a la explotación del litio en Jujuy）应证了这一观点，2023年4月，原住民社区科利亚（Kollas）和阿塔卡马（Atacamas）的民众在胡胡伊省首府的街道举行了示威游行，集体反对政府允许锂矿开采的政策。社区成员以“反对锂矿开采，因为它会抢走我们的水”为口号，宣称不会放弃阻止采矿公司进入他们的祖传土地进行锂的开采。当地各级政府对于原住民的诉求都选择了漠视，尽管原住民在法律框架内发起了诉讼，最终也以失败告终。此案不仅反映了国家在保护原住民权利方面的法律政策缺失，也激化了原住民与当地政府的矛盾。

随着全球能源转型，一些非传统资源出口国家因其资源禀赋亦被卷入全球产业链，这导致拉美地区内矿业冲突范围扩大。自从推广电力作为化石燃料的替代品以来，铜的重要性日益凸显。根据《国家报》（El País）2023年11月6日文章《反对铜矿开发的抗议活动展现了巴拿马两种环保主义之间的冲突》（Las protestas contra la explotación de una mina de cobre exhiben el choque entre dos ambientalismos en Panamá），巴拿马是第十四大铜生产国，2023年11月，成千上万的巴拿马人走上街头，抗议政府与外国企业续签铜矿开采协议，导致数周之内巴拿马几乎陷入半瘫痪状态，而抗议者的目标非常明确，即必须终止掠夺性开采政策以保护环境。专家表示，巴拿马的抗议活动体现了当地社区对传统矿业企业开采行为的不满。在像智利这样的国家，矿业是一项长期的经济活动，开采在一定程度上是“社会接受的”。然而，在巴拿马这类缺乏采矿业传统的国家中，此类矛盾可能会不断重现。

（二）美国利益对拉美的挑战

除了上述提到的挑战外，美国作为长期对拉美政治经济发展施加干预的域外国家，从理念和行动两方面都体现出对拉美资源的高度兴趣。根据美国能源信息署发布的数据，2022年，美国前五大石油进口来源国中，拉美国家中的墨西哥（占总进口的10%）和哥伦比亚（占总进口的3%）分别排名第二位和第五位。同年，美国还从特立尼达和多巴哥进口了约235.3亿立方英尺的液化天然气，占其液化天然气总进口的93%。根据Statista网站的统计数据，2022年，美国从智利进口了约39万吨精炼铜，占其总进口的约64%。在当今关注度较高的锂矿方面，2023年四季度，美国加工锂进口总量为4026吨，阿根廷和智利分别占美国进口量的51.6%和46.1%。而美国出于国家利益对拉美的干预行为对拉美的发展也带来了各类挑战。

根据《至上报》（Excelsior）2023年1月12日文章《采矿、采掘主义和主权》（Minería, extractivismo y soberanía），美国对世界的最高愿望不仅仅是将自由和民主带到地球的每一个角落，背后显然是为了直接或间接控制能源资源利益，甚至不惜军事入侵主权国家以占有这些资源。美国采取的这些行动严重妨碍了拉美国家在能源问题上的自主政策制定。

根据美国国务院全球公共事务局（The Bureau of Global Public Affairs）下辖网站SHARE AMERICA网 2015年1月27日文章《拜登促进加勒比地区的能源安全》（Biden hace promoción de la seguridad energética en el Caribe），早在2015年，时任美国副总统拜登就表示，加勒比和中美洲国家的能源安全对于美国和整个西半球来说是一个重要问题，现任政府也是延续了同样的政策理念。《第十二页报》（Página 12）2023年1月24日刊登的文章《锂、石油和淡水：美国毫不掩饰其在拉丁美洲的利益》（Litio, petróleo y agua dulce: Estados Unidos ni disimula sus intereses en América latina）中提到，2023年1月22日，美国南方司令部司令劳拉·理查森在大西洋理事会（Atlantic Council）的一次活动中发言，表示“丰富的资源和稀土元素”和“最大的石油储备”是美国关注整个美洲大陆的原因。玻利维亚时任总统埃沃·莫拉莱斯（Evo Morales）在社交平台上回应了她，表示拉丁美洲不是美国的后院，也不是用来开采自然资源的庄园。

在应对拉美资源民族主义的具体措施层面，美国的常用手段包括制裁。根据《布省资讯》（Infobae）2024年4月17日文章《美国恢复对委内瑞拉石油和天然气的制裁》（Estados Unidos restableció las sanciones contra el petróleo y el gas de Venezuela），由于委内瑞拉总统尼古拉斯·马杜罗（Nicolás Maduro）政府未能遵守在巴巴多斯与反对派达成的协议，美国决定不再续签一项许可证，重新实施针对委内瑞拉的惩罚性措施。自美国前总统特朗普执政以来，美国多次对委内瑞拉石油工业实施制裁，其制裁的真实目的是为了在委内瑞拉建立亲美的政权以便于其对委内的石油资源施加更加直接的影响力。

在资源民族主义崛起的背景下，美国在拉美地区的利益不仅根植于现实和历史因素，而且正面临着多重复杂风险和挑战。双方在资源领域的合作不仅仅是贸易性更是政治性的。